Politique budgétaire
Les dépenses publiques représentent 20 % de l’ensemble des dépenses de l’économie américaine, incluant les salaires de tous les fonctionnaires, les contrats publics avec les entreprises privées et les dépenses militaires. L’ensemble de ces dépenses est financé par l’impôt, ce qui signifie que plus d’un tiers de l’activité économique transite d’une manière ou d’une autre par le secteur public.
Cela signifie que la fiscalité et les dépenses publiques auront un impact considérable sur le reste de l’économie. La manière dont les particuliers et les entreprises sont imposés, ainsi que la manière dont l’argent est dépensé, influencent donc considérablement le reste de l’économie. La manière dont le gouvernement organise ces impôts et ces dépenses pour influencer l’économie s’appelle la politique budgétaire.
Politique budgétaire versus politique monétaire
Le gouvernement utilise deux principaux moyens pour contrôler l’économie : la « politique budgétaire » et la « politique monétaire ». Ces deux politiques se distinguent par leur auteur et leur impact.
La politique budgétaire est déterminée par le Congrès et le Président. Il s’agit de lois et de décrets qui retirent directement de l’argent de l’économie par le biais des impôts (soit en augmentant ou en diminuant différents types d’impôts), soit en injectant directement de l’argent dans l’économie par le biais des dépenses publiques.
La politique monétaire, quant à elle, est déterminée par la Réserve fédérale. La politique monétaire est beaucoup moins directe : elle consiste à augmenter ou à baisser les taux d’intérêt directeurs pour encourager ou décourager les entreprises à emprunter et à prêter.
La politique monétaire et la politique budgétaire sont déterminées indépendamment, mais le Congrès, le Président et la Réserve fédérale œuvrent pour un même objectif : une croissance économique durable.
Outils de taxation et de dépenses
Lorsqu’ils examinaient les outils de politique budgétaire, les économistes considéraient autrefois la fiscalité comme un « marteau de forgeron » et les programmes de dépenses comme un « scalpel ». En effet, les politiques fiscales étaient autrefois très larges et rigides, de sorte que toute modification de la fiscalité avait un impact considérable sur l’économie dans son ensemble. Parallèlement, les programmes de dépenses étaient autrefois très ciblés.
Par exemple, la Tennessee Valley Authority est une organisation créée par le gouvernement fédéral pendant la Grande Dépression pour permettre à de vastes régions du Kentucky, de la Virginie, de la Caroline du Nord, du Tennessee, de la Géorgie, de l’Alabama et du Mississippi d’accéder à l’électricité, de lutter contre les inondations et de bénéficier d’une aide à l’agriculture. Il s’agissait d’un programme de grande envergure, mais dont l’objectif était très précis : stimuler la croissance économique à long terme dans une zone spécifique grâce à la modernisation des infrastructures, tout en offrant des avantages à court terme en employant des dizaines de milliers de personnes dans la région pour construire ces infrastructures.
Évolution des outils
Au fil du temps, le gouvernement a perfectionné ses outils de taxation et de dépenses, si bien que le modèle du « scalpel et de la massue » n’est plus très clair. Par exemple, le gouvernement impose généralement les personnes à revenus élevés à un niveau plus élevé, mais il peut accorder des allégements fiscaux temporaires pour encourager les plus riches à investir davantage. Des allégements fiscaux spécifiques sont également prévus pour l’achat de panneaux solaires et d’autres améliorations « éco-énergétiques » pour leur logement, ce qui constitue une utilisation très spécifique de la fiscalité pour des objectifs très ciblés (encourager la croissance du secteur des énergies vertes).
Par ailleurs, certains programmes de dépenses fédéraux peuvent être très vastes. Par exemple, le Programme d’aide nutritionnelle supplémentaire (SNAP) est un programme de dépenses qui accorde des subventions pour couvrir les frais d’épicerie de millions de personnes et de familles à faibles revenus ; toute modification apportée à ce programme a des répercussions considérables sur l’ensemble du pays.
Impôts, dépenses et croissance
Lorsque le gouvernement souhaite stimuler la croissance économique, il cherche généralement à réduire les impôts et à augmenter les dépenses. C’est ce qu’on appelle un déficit : il injecte plus d’argent dans l’économie qu’il n’en retire. En période de récession, le gouvernement a généralement tendance à accroître son déficit pour soutenir l’économie. Le déficit budgétaire est financé par la vente d’obligations aux investisseurs, à la Réserve fédérale et aux pays étrangers.
Déficit budgétaire
Le déficit budgétaire est un moyen relativement simple de stimuler la croissance. En injectant plus d’argent dans l’économie qu’en en prélevant, l’activité économique totale augmente, et davantage de transactions stimulent la croissance du secteur privé.
Un déficit trop important et prolongé comporte des risques. Le risque le plus direct est que le gouvernement finisse par emprunter plus d’argent qu’il ne peut en rembourser. Chaque année de déficit augmente, tout comme le total des intérêts que le gouvernement doit payer sur l’ensemble des obligations en circulation.
Excédent budgétaire
L’inverse d’un déficit est appelé excédent budgétaire. Cela signifie que le montant total prélevé par l’État sur l’économie par le biais des impôts est supérieur à celui qu’il réinjecte par les dépenses. Un excédent budgétaire a pour effet de réduire l’économie, c’est pourquoi les politiciens l’évitent généralement. De 1970 à 2017, seules quatre années ont enregistré des excédents budgétaires (1998, 1999, 2000 et 2001), et ce, pendant des années de croissance économique extrêmement élevée.
Budget équilibré
Si les dépenses du gouvernement correspondent exactement à ses impôts, le budget est équilibré. Dans ce cas, la dette nationale totale diminuera, car une partie de ce budget équilibré doit inclure le remboursement de l’ensemble de la dette accumulée.
Réduire les impôts pour stimuler la croissance
L’un des sujets politiques brûlants est la question de savoir s’il faut baisser les impôts pour stimuler la croissance. Si l’on considère la politique budgétaire comme une stratégie de type « marteau et scalpel », cela paraît logique : mettre plus d’argent dans les poches des citoyens stimulera la croissance de l’ensemble de l’économie.
La complexité croissante des lois fiscales complique la situation. La « baisse des impôts » n’est pas appliquée uniformément, et un débat constant existe entre économistes sur les types de réductions d’impôts susceptibles de stimuler l’économie davantage que de grever les ressources publiques, et un second débat entre politiques sur les types de réductions d’impôts les plus équitables pour la société dans son ensemble.
Par exemple, en décembre 2017, le Sénat a adopté une proposition de modification du code des impôts. Ce projet de loi de plus de 400 pages comportait des centaines de conditions, de stipulations et de modalités de mise en œuvre spécifiques. Il est donc très difficile de déterminer son impact exact sur l’ensemble de l’économie. De nombreux conservateurs affirment qu’elle stimulera la croissance à long terme de l’ensemble de l’économie, tandis que de nombreux progressistes estiment qu’elle profitera à un groupe restreint d’individus au détriment d’autres. La plupart des gens ont une opinion tranchée sur cette législation, mais les chercheurs en économie ne parviennent pas à un consensus sur son verdict final.
Gérer la croissance et les déficits
La politique budgétaire est différente des finances personnelles : les gens ont tendance à réagir fortement au chiffre de la « dette totale » et à le considérer comme dangereusement élevé. Pourquoi ne pas essayer de rembourser la totalité de la dette nationale ?
La raison pour laquelle le gouvernement maintient une dette nationale élevée est la même que celle pour laquelle des entreprises rentables comme Apple (AAPL) ont des milliards de dollars de dettes. Rembourser cette dette réduirait l’argent d’autres dépenses qui pourraient être consacrées, comme alimenter la croissance future. Si le gouvernement augmentait massivement les impôts ou réduisait massivement les dépenses pour tenter de « rembourser » une part importante de la dette nationale, cela signifierait simplement que de l’argent serait soustrait à l’économie et s’évaporerait. Les détenteurs d’obligations ne réclament pas à cor et à cri leur « remboursement » : ils achètent des obligations parce qu’ils veulent des paiements fixes et réguliers sur toute leur durée de vie.
Quel est le niveau de dette excessive ?
Pour toute personne ou entreprise, un « excès de dette » correspond au point où elle ne peut plus effectuer ses paiements confortablement. Le même raisonnement s’applique à la politique budgétaire. Chacun sait que la dette fédérale augmente, mais comment cela a-t-il affecté la capacité du gouvernement à la rembourser ?
Pour le savoir, il suffit d’examiner les « intérêts en pourcentage du produit intérieur brut », c’est-à-dire de diviser le total des intérêts que le gouvernement doit payer sur la dette nationale par le PIB. Vous trouverez ces informations sur le portail de recherche de la Réserve fédérale de Saint-Louis.
Pendant la Seconde Guerre mondiale, on observe un premier pic : il s’agit des emprunts supplémentaires contractés en temps de guerre pour financer la guerre. Un second pic a eu lieu dans les années 1980 et au début des années 1990, vers la fin de la Guerre froide, mais au milieu des années 1990, le ratio a fortement chuté (c’était pendant les quatre années mentionnées ci-dessus, lorsque le gouvernement fédéral a enregistré un excédent budgétaire de 1997 à 2001). Par ailleurs, la capacité du gouvernement à rembourser sa dette n’a guère évolué au cours des 50 dernières années ; les paiements d’intérêts oscillent généralement entre 1 % et 1,5 % du PIB.